作者：岑树田

　　

[需要在城乡一体化、产城一体化、区域产业一体化中盘活低效土地，特别是在制度和政策创新方面加大力度。发挥区级能动性，明确低效用地退出方案及年度计划。加强区企合作，研究创新转型地块功能调整后的利益分享机制。]

　　

强化土地保障是上海“南北转型”重要的政策方向，是金山、宝山“南北”两区融入建设社会主义现代化国际大都市、实现成功转型的必由之路。2022年6月，市政府印发了《关于加快推进南北转型发展的实施意见》，要求按照全市构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局要求，宝山区突出“科创+城市”融合，加快推动南、中、北“三分区”联动发展格局；金山区突出“产业+城市”融合，推动“滨海辐射引领、亭枫转型赋能、亭卫创新驱动、中部乡村振兴”，形成“一城两轴一圈”空间功能格局。为实现上述转型目标，配套出台了发展土地集约型产业、强化保障性住房用地、加大市级土地出让收入支持和明确低效用地退出方案等“一要求、五保障”土地政策细化措施。

　　

1．总体要求。

　　

树立正确的土地使用观，充分发挥土地对宝山、金山转型发展的正向促进作用。五个新城已明确的规划土地保障政策原则上适用于南北重点转型地区。明确南北转型用地总量和结构，鼓励和引导各项转型工作节约集约利用土地，加大存量建设用地挖潜力度。按照现代化产城融合的新要求，推进土地功能混合利用，高质量实施城市更新，全面提升土地利用效率和效能。

　　

2．保障产业用地。

　　

大力发展土地集约型农业，支撑宝山、金山都市农业从“普适性”向“标杆性”优化。以产业地图和国土空间规划为引导，以优质产业项目导入“点对点”打开战略预留区，充分保障先进制造业发展空间。建立净增建设用地指标奖励机制。全市新增产业空间向南北地区倾斜，产业区块实行混合用地、创新型产业用地等政策，推进工业、研发办公、中试生产等功能混合。优化供地结构，增加单幅小型商办用地供地。

　　

3．保障住房用地。

　　

加大保障性住房政策支持力度，允许利用集体建设用地建设租赁住房试点政策并进一步创新发展。支持利用企业、园区自有土地、集体建设用地、存量商办等非居住房屋建设保障性租赁房。在工业用地中统筹平衡集中建设宿舍型保障性租赁房。高强度综合开发轨交站点周边区域，允许适当放宽住宅地块容积率。适当提高规划居住用地占比。新增住宅用地向轨道交通站点、大容量公交节点周边1000米集中布局。推进城区更新，加快旧住房更新改造、城中村改造，符合条件的由市级给予资金补助支持。

　　

4．保障土地财税支撑。

　　

科学评估两山土地资源价值、投资成本价值，加强土地资产常态化管理，推进土地资产置换市场化，推动土地资产集约化可持续化发展，特别是全面落实土地税收优惠政策，降低企业用地成本，加大市级土地出让收入对南北地区重点转型区域的支持力度。

　　

要按照不同项目类型分类侧重支持南北地区范围内纳入市“十四五”部分领域重点基础设施市对区支持政策的项目，内河高等级航道、市属防汛水利设施、政府收费还贷高速公路、郊区越江省道等市属项目以及重点公共绿地、郊区污水污泥处理设施、区属中运量公交、区管省道等区属项目。

　　

支持宝山区、金山区申报开展基础设施领域投资信托基金（REITs）试点并优先享受专项资金支持。对上海碳谷绿湾产业园（原金山第二工业区）工业用地出让取得的土地出让收入、市本级土地出让收入计提各项专项基金（资金）后全部作为区级收入管理。以上海碳谷绿湾产业园（原金山第二工业区）为试点，以贴息或资助等方式支持收购存量土地。对吴淞创新城宝武集团用地，除了宝武集团存量补地价以外的部分，可以由市、区联合收储后出让给城市更新主体，吴淞创新城其余用地探索城市更新带动“二转二”的转型开发“吴淞模式”。对滨海地区建设，支持区域内包含住宅的“混合用地带方案、有条件出让”等新方式。

　　

5．保障国资国企土地产出绩效。

　　

强化国资国企用地支持，推动国资国企考核改革，增加土地产出效率考核。对列入低效存量地块督促指导，加快转型提升。除政府收储方式外，加强市、区联动，创新国资国企闲置地块更新转型模式。鼓励国资国企共同参与产业园区“二转二”转型开发，推进低效存量产业用地转型升级，做大做强国资投融资平台，助力重点区域转型。适当调高国企转型地区经营性用地比例，加大混合用地比例，探索成本就地平衡。

　　

6．保障低效用地退出。

　　

需要在城乡一体化、产城一体化、区域产业一体化中盘活低效土地，特别是在制度和政策创新方面加大力度。发挥区级能动性，明确低效用地退出方案及年度计划。加强区企合作，研究创新转型地块功能调整后的利益分享机制。推动宝山区、金山区符合转型战略的新产业项目优先在转型地块落地，加大规划要素倾斜力度，支持创新混合用地土地出让方式。支持工业用地转型创新适用《上海市城市更新条例》的有关规定，简化存量产业用地提升容积率等审批流程，优化实施路径和操作细则。对上海碳谷绿湾产业园（原金山第二工业区）开发主体收回低效工业用地，按照回收面积的1/3，给予新增工业用地指标奖励。

　　

此外，应请求国家和上海支持将宝山、金山全域纳入国内土地制度改革试点，全面适用改革试点政策，特别是农用地和宅基地“三权分置”改革试点政策、集体经营性建设用地改革试点政策、新增建设用地计划指标奖励支持农村产业融合发展政策等，并在试点政策基础上，大力推进农业转移人口市民化集成改革，探索以土地为重点的郊区乡村集成改革，探索由“数量红线”转“质量红线”，由“城市红线”转“区域红线”政策，比如设置长三角耕地红线等，进一步加大南北转型地区土地政策制度创新力度，释放土地制度红利。

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